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《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》解读
发布时间:2018/7/3 9:42:00  |  浏览次数: 32  |   来源:深圳市安监局


《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》经市政府六届一百一十四次常务会议审议通过,于2018年4月17日公布,将于2018年7月1日起施行。


一、背景依据



制定《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》(以下简称为《主体责任规定》),非常具有现实性和必要性,对改善我市安全生产形势具有重大意义。具体背景情况如下:


(一)落实市委、市政府关于促进安全生产工作的要求。2016年9月20日,市委、市政府在《全市深刻吸取“12.20”特别重大滑坡事故教训落实安全生产重点举措实施方案》(深办字〔2016〕87号)中明确要求制定完善安全生产法规规章,出台《主体责任规定》,加大对企业负责人和直接责任人的追责和惩戒力度,督促企业落实安全生产主体责任。


(二)落实修改后《安全生产法》和中共中央、省委省政府系列文件精神的需要。2014年,全国人大常委会修改《安全生产法》,进一步强化了生产经营单位的安全生产主体责任,把明确安全责任、发挥生产经营单位安全生产管理机构和安全生产管理人员作用作为一项重要修订内容。2016年12月中共中央、国务院发布的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号,以下简称中央32号文),以及2017年9月省委、省政府发布的《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(粤发〔2017〕16号,以下简称省16号文),均强调要严格落实企业主体责任。为落实上位法和有关文件精神,强化我市所有生产经营单位安全生产的主体责任,发挥生产经营单位开展安全生产的主体能动性,强调安全生产的源头管理,有必要出台《主体责任规定》。


(三)适应我市安全生产形势的需要。近年来,我市安全生产局面总体平稳,但是安全生产形势依旧严峻复杂。安全生产是生产经营单位正常生产经营活动的应有之义,面对遍布全市的众多生产经营单位,如不严格要求和落实生产经营单位的主体责任,仅靠相关行政管理部门的日常监督检查是不现实的。同时,2017年8月22日至24日,国务院安委办安全生产大检查督导组对我市进行了督导,指出了我市安全生产工作中的主要问题和薄弱环节,其中一个主要问题就是生产经营单位安全生产主体责任落实不到位的问题。因此,为加强生产经营单位安全生产的责任意识和责任担当,预防安全生产风险的弥漫性失控,亟需通过立法进一步强化安全生产经营主体责任。


二、目标任务


我市于2012年制定了市政府规章《深圳市工业和商贸企业安全生产主体责任规定》,但该规章已经滞后,满足不了社会发展的需要。出台《主体责任规定》,一是将原来对工商贸企业的安全生产主体责任规范覆盖到全市各行业的生产经营单位,促使生产经营单位全面落实安全生产主体责任;二是立足于我市实际情况,在现行法律法规规定的基础上,对高危生产经营单位和危险作业的范围进行了扩充、对从业人员在50人以上的高危生产经营单位和从业人员在300人以上的其他生产经营单位增加了设立安全总监的要求、对生产经营单位设置安全生产管理机构和配备管理人员的要求进行了细化、对生产经营单位的安全生产培训教育等方面提出更高要求等。


三、主要内容


《主体责任规定》共有九章,主要内容包括总则、安全生产责任体系、安全生产投入、安全生产教育和培训、风险分级管控与隐患排查治理、完善设备设施与作业安全管理、应急救援和事故报告、法律责任等,分别设立专章予以规定,在安全生产主体责任方面形成体系。


四、解决的问题


为解决生产经营单位安全生产主体责任落实不到位的问题,《主体责任规定》对落实生产经营单位安全生产主体责任,作出较为全面、系统的规定,具体包括:


(一)界定安全生产主体责任内容。修订后的《安全生产法》虽然规定应当强化和落实生产经营单位的主体责任,但并未明确安全生产主体责任的内涵,仅从原则上要求生产经营单位应当建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度,改善安全生产条件,推进安全生产标准化建设,提高安全生产水平,确保安全生产。《主体责任规定》在此基础上对生产经营单位安全生产主体责任进一步细化,明确了包括建立安全生产责任体系、保障安全生产投入、开展安全生产培训、实施风险分级管控与隐患排查治理、完善设备设施与作业安全管理以及履行应急救援和事故报告义务等六大项安全生产主体责任内容。同时,考虑到生产经营单位涵盖了国民经济各个行业,因不同行业有不同的安全生产特点和要求,因此,《主体责任规定》在要求生产经营单位建立安全生产责任制的同时,还要求负有安全生产监督管理职责的部门结合行业特点制定本行业生产经营单位安全生产管理制度的指引性规定,分类指导生产经营单位建立健全本单位的安全生产管理制度。


(二)界定高危生产经营单位范围。高危生产经营单位由于所从事行业的特殊性,应当比一般生产经营单位承担更多、更严格的安全生产主体责任。但《安全生产法》对高危生产经营单位没有明确界定,仅从相关条文中可以归纳出危险物品的生产、经营、储存、运输单位以及矿山、金属冶炼、城市轨道交通运营、建筑施工单位应当承担更为严格的安全生产主体责任。中央32号文将“矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产”界定为高危行业。根据上述规定,并结合我市实际,《主体责任规定》除将《安全生产法》和中央32号文中规定的有关行业生产经营单位界定为高危生产经营单位之外,还将“锂电池的生产、加工和储存单位、粉尘涉爆、涉氨制冷单位”纳入高危生产经营单位予以监管。这是因为,目前全市有数千家企业从事粉尘涉爆、涉氨制冷和锂电池生产加工储存,这三个领域发生生产安全事故的风险较高,一旦发生生产安全事故易造成群死群伤,是遏制重特大事故的重点领域,有必要将这几个领域纳入高危行业进行监管。与此同时,《主体责任规定》对高危生产经营单位设置更严格的安全生产主体责任,如要求设置安全总监、配备安全生产管理机构和人员、建立应急救援组织、对相关人员的培训学时和考核提出更高要求等。


(三)规范危险作业安全管理。基于同样的原因,《主体责任规定》也提高了对危险作业的管理要求,要求生产经营单位在进行爆破、吊装等危险作业时,除按照《安全生产法》的规定安排专门人员进行现场管理以外,还应当编制作业方案,确认现场作业条件和作业人员上岗资格等,确保作业安全。此外,《主体责任规定》还要求生产经营单位在进行设备大修、危险装置设备试生产、建筑物或者构筑物拆除、油罐清洗或者危险场所动火、临时用电、涂装、危险品装卸、有限空间、高处作业以及涉及重大危险源、油气管道、临近高压输电线路等作业时,也按照危险作业的规定执行。


(四)规范工业园区、产业园区和商业性楼宇的安全生产管理责任。我市的工业园区、产业园区和商业性楼宇数量众多,据不完全统计,全市各类工业园的数量已达2000多个,在园区和楼宇内从事生产经营的单位更是不计其数,安全生产监管任务繁重。绝大部分工业园区、产业园区和商业性楼宇的管理服务机构作为物业出租方,仅负责将园区、楼宇物业出租,未能切实地承担其安全生产主体责任,有必要强调其对服务区域的安全生产管理责任,发挥其作用。因此,《主体责任规定》要求工业园区、产业园区和商业性楼宇配备专职人员对其服务区域内的重点区域、重要设施进行经常性检查,同时对设施设备故障等突发性事件制定应急预案。


(五)对设置安全总监作出明确规定。为解决一定规模以上的高危生产经营单位和较大规模的其他生产经营单位安全生产工作“没人管”和“不会管”的问题,从根本上提高生产经营单位安全管理水平,《主体责任规定》在《安全生产法》要求配备专职安全生产管理人员的框架下增设了安全总监制度:一是规定在从业人员超过50人的高危生产经营单位或从业人员超过300人的其他生产经营单位应当设立安全总监,作为本单位专门负责安全生产的负责人;二是要求安全总监应当具备相关工作经历和资质;三是鼓励生产经营单位给予安全总监高于其他分管负责人待遇;四是对安全总监的培训时间要求做出具体规定。安全总监在山东、江苏、湖南、北京等地已有所尝试。设置安全总监,在生产经营单位高级经营管理层落实一名精通安全生产业务、具备丰富安全管理经验的人员担任安全总监,专职代表“一把手”履行安全生产管理职能,全面管理安全生产工作,并直接对主要负责人负责,能有效地提升安全生产管理人员在生产经营单位中的地位和作用,更好地落实《安全生产法》关于保障安全生产管理人员依法履职的要求。


(六)规范安全生产管理机构和人员配备。《安全生产法》对安全生产管理机构的设置和人员配备进行了原则性的规定,为落实省16号文的要求,强调安全生产管理人员的专业性,《主体责任规定》在此基础上进行了细化:一是明确设置机构和配备人员的标准,规定从业人员在100人以上的,应当设置安全生产管理机构和配备专职安全生产管理人员,从业人员在300人以上的,应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作;二是规定生产经营单位主要负责人、分管负责人、安全总监、安全管理机构的具体职责,并要求内部公示,高危生产经营单位应当告知政府部门;三是细化《安全生产法》中关于安全生产经营决策应当听取安全生产管理机构和安全生产管理人员的意见的规定;四是鼓励生产经营单位给予安全生产管理人员高于同级其他岗位管理人员待遇,并鼓励生产经营单位发放安全生产管理岗位津贴。


(七)规范培训学时和安全考核要求。《安全生产法》对生产经营单位安全生产教育和培训做了原则性的规定,国家安监总局的规章对工矿商贸生产经营单位提出了培训学时的要求。《主体责任规定》在此基础上进行了细化,对高危单位的主要负责人、分管安全生产的负责人、安全总监和安全生产管理人员、新上岗人员初次安全培训时间、每年再培训时间,和其他生产经营单位新招用的从事危险作业的人员上岗前培训时间、每年再培训时间,都作出了规定。并对高危单位、从业人员在50人以上的工业企业、100人以上的其他生产经营单位的主要负责人、分管安全生产的负责人、安全总监、专(兼)职安全生产管理人员的安全生产知识和管理能力提出了考核要求,规定上述人员自任职之日起6个月内,应当经主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。需要指出的是,安全考核不得收费。


(八)规定风险分级管控和重大危险源监管。实施有效的风险辩识评估与分级管控,可实现对事故的预防和生产作业的全过程控制。生产经营单位通过风险辨识和分析,确定风险等级,按照风险不同级别、所需管控资源、管控能力、管控措施复杂及难易程度等因素,确定不同管控层级。对风险实施分级管控可以更有效率地分配资源,集中资源治理较高风险,降低安全生产隐患。为此,《主体责任规定》要求生产经营单位应当定期进行安全生产风险评估,辨识和分析风险,确定风险等级,明确风险分级管控措施。同时,为加强对全市重大危险源的重点监管,《主体责任规定》还规定存在重大危险源的生产经营单位建立健全安全监测监控系统并与负有安全生产监督管理职责的部门进行联网,以实现对全市重大危险源的实时监测监控。
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